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立法引擎为高质量安全发展提供动力

——山东烟台市探索推进安全生产地方立法工作侧记

中国应急管理报 丁广冉 2020-11-20 15:28:02

2020年6月,山东省烟台市人大常委会继2018年、2019年后,连续第3年对贯彻实施《安全生产法》《山东省安全生产条例》《烟台市安全生产监督管理条例》(以下简称《条例》)情况进行执法检查。此举既体现了该市人大常委会对“一法两条例”

贯彻实施情况的重视,也体现了对《条例》立法后评估工作的关注,进而为下一步修订《条例》做好充分准备。

《条例》是“十三五”期间烟台市安全生产领域取得的重大法治建设成果。2015年3月,烟台市成为山东省首批获得地方立法权的设区的市后,当地安全生产监管部门第一时间抢抓立法机遇,争取立法机关将《条例》列入该市首批立法计划,于2016年启动并有序推进。《条例》自2018年1月23日颁布,同年5月1日起施行。

作为全国最早启动制定的地市级安全生产法规,《条例》实施近两年来,烟台市的安全生产监管工作更加规范,部门执法检查更为严格,全民守法意识普遍增强,非法违法行为明显减少,生产安全事故总量持续压减,未发生较大及以上事故,安全生产形势持续稳定向好。

监管任务艰巨

需要立法应对

安全生产的长治久安离不开法治保障。

在谈到烟台市开展安全生产领域立法工作的背景时,该市安委办副主任刘旭平表示,烟台经济门类齐全、体量较大,安全生产监管范围涉及“陆海空”全领域,重大危险源分布广泛,事故风险等级高,是全国危险源较多的城市之一,监管任务艰巨繁重。烟台市委、市政府一直把安全生产法治建设放在突出位置,支持探索制定安全生产地方性法规,形成对上位法的有益补充,有针对性地推动当地安全生产稳定有序发展。

在立法条件方面,近年来,该市制定出台了多项规范性文件,形成了一些行之有效的政策措施,迫切需要通过地方立法上升为法规制度予以固化。此外,安全生产新情况和新挑战不断涌现,需要立法应对。随着经济社会快速发展和城市化进程的加快,企业相关管理、技术等负责人的安全责任不明确;经济功能区和乡镇政府的安全职责定位不清晰;上位法已作出相关安全管理规定,但没有设置相应法律责任等问题层出不穷,亟须通过地方立法予以细化和明确。

立足地方特色

聚焦突出问题

“立法,对我们而言是一项全新的课题,没有现成的模板可以复制,但我们坚信能够闯出一条路子来。”面对全新的立法工作,刘旭平信心十足。为有序推进前期立法工作,该市安全生产监管部门成立了由局主要领导和分管领导任组长和副组长的立法工作领导小组,具体负责立法组织协调工作。同时,该部门积极与山东省安全生产监管部门沟通《山东省安全生产条例》修订进展情况,与该市法制部门对接《条例》的立法定位。同时,就安全生产政策法规实施过程中及安全生产实际工作中暴露的问题,征求了该市所有区市及48个镇街、160家企业的意见。

立法过程中,烟台市聚焦特色抓立法统筹。该市安全生产监管部门与市立法机关、法制部门和相关政府部门三方协调配合,合力推进立法工作。同时,坚持问题导向,采取“拉出清单、集中会诊、确定重点、研究措施”的步骤,聚焦基层存在的突出问题,广泛开展立法调研,增强《条例》的针对性和可操作性。比如,围绕镇街的安全监管职责问题,经多次集中会诊、专家论证,《条例》规定镇街以及经济功能区管理机构应当设立安全生产管理机构,按规定配备专职人员和装备,履行监督检查职责。此外,该市还对立法审查工作坚持高标准严要求。《条例》的征求意见稿形成后,该市多次征求相关专家的意见,反复研究修改,在此基础上,经烟台市人大常委会的3次审查,《条例》最终通过并颁布实施。

据介绍,《条例》对安全生产工作作了具体规定,对上位法形成了有效补充和细化,形成了具有烟台市地方特色的法规。

明晰权责边界

完善法律责任

随着《条例》的实施,在责任体系更加明晰、主体责任进一步强化、监管措施更加明确、法律责任更加具体等四方面给烟台市安全生产工作带来一系列积极影响。

通过明确“三个必须”等原则,《条例》细化了市、县政府及其有关部门的安全生产监督管理职责,明确了乡镇、街道、开发区安全生产工作职责,提出乡镇、街道等应当设立负责安全生产管理机构的要求,并配备专职人员和装备,履行监督检查职责。

《条例》规定生产经营单位应当落实全员安全生产责任制,制定并严格落实安全生产操作规程,对规章制度、安全管理等人员职责进行细化规范,专门规定了企业技术管理机构及安全技术人员应承担的安全生产职责,包括建立技术规程规范标准、制定重大危险源的技术管理方案、定期评估生产工艺的技术安全现状并提出改进建议等。

为有效解决个别企业教育培训弄虚作假的问题,《条例》规定生产经营单位应当如实记录教育和培训的时间、内容、学时、参加人员以及考核结果等情况,并由教育和培训对象签字;要求生产经营单位建立隐患排查治理体系,加大隐患排查治理力度,落实隐患整改措施、责任、资金、时限和预案;细化了生产经营单位的生产安全事故应急救援预案管理、事故报告响应以及事故调查配合等内容。

《条例》细化了负有安全监督管理职责部门的监管职责,使“三个必须”的要求更加具体且便于操作,规范了安全生产监督检查等相关事项。明确了各部门应当制定安全生产年度监督检查计划,对生产经营单位的安全生产工作开展全面检查和“双随机”检查。确定了市、县以及相关部门和单位应急救援体系建设和预案编制、演练要求,细化了事故发生后的应急救援和处置措施,确立了事故调查费用承担的相关原则。

针对上位法已作出相关安全生产管理规定,但没有设置相应法律责任的情形,《条例》补充设立了相应的法律责任。鉴于企业对从业人员进行安全生产教育和培训,能够控制员工的不安全行为,对减少事故发生具有重要作用,《条例》对生产经营单位未履行安全教育培训相关义务,设置了相应的法律责任。鉴于相关法律法规对生产经营单位主要负责人、副职以及其他管理人员相关安全生产职责已经作出了比较细致的规定,《条例》着重对从业人员作出相关规定,形成了对上位法的有益补充。并对从业人员未按照规定履行岗前、岗中和岗后安全检查等安全生产职责,明确了相关责任。

据介绍,下一步,烟台市将着手谋划推进《条例》修订以及事故调查处理条例和城市公共安全管理办法等两方面地方性法规的立法工作,制定完善务实管用、便于操作的地方性法规,加快完善地方安全生产法律法规体系。

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