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大力探索 积极试点 发挥好巨灾保险作用

中国应急管理报 方伟华 2021-08-31 14:46:54

目前,我国对于巨灾的应对,形成了政府主导全社会参与的有效治理模式,特别是发挥了集中资源办大事的社会制度优势,较好解决了灾害应急与恢复重建中的主要挑战

有条件的地方积极探索巨灾保险相关的税收政策,继农业保险之后,积极探索巨灾基金的税收减免,用于解决政府财政资金使用效率考核难题,以及巨灾基金规模不足、巨灾赔付能力不足带来的挑战

我国是世界上自然灾害最严重的国家之一,自然灾害呈现出五大特点。一是灾害种类多,有着除正在喷发火山外的几乎所有自然灾害种类;二是分布地域广,70%以上城市、50%以上人口分布在地震、地质、气象、洪涝、海洋等灾害高风险区;三是发生频率高,重特大台风、洪涝灾害时有发生,我国大陆地震占全球陆地破坏性地震的1/3;四是灾害损失重,2000年以来,年均因灾直接经济损失超3000亿元;五是灾害风险高,城市高风险、农村不设防的现象普遍。

此外,我国自然灾害还有一个鲜明特点,就是巨灾事件较多。所谓巨灾,一般是指灾害致灾强度大、人员伤亡高、经济损失大、间接影响面广的重特大的自然灾害。巨灾事件的风险防范与治理,无论是防灾减灾救灾各个环节,还是灾后恢复重建,短时间内所需要投入和消耗的资源力量,都超出了受灾地区的上限,需要其他地区、国家层面乃至国际的支持。比如1998年的大洪水、2008年低温雨雪冰冻灾害、2008年的汶川大地震、2014年的威马逊台风等,都是具有显著巨灾特征的灾害事件。

由于巨灾事件高强度的特点,一旦发生很容易成为超设防灾害事件。目前,我国对于巨灾的应对,形成了政府主导全社会参与的有效治理模式,特别是发挥了集中资源办大事的社会制度优势,较好解决了灾害应急与恢复重建中的主要挑战。具体的措施以政府救助、社会捐助、灾民自救等方式为主。巨灾发生后,政府救助资金来源除地方财政资金外,缺口部分主要通过中央财政资金以转移支付形式补充,汶川大地震发生后,还通过对口帮扶方式解决恢复重建资金压力。可以看出,巨灾事件会对国家和地区财政平稳运行造成一定程度的影响。

巨灾保险是分散巨灾风险的重要金融手段。国际自然灾害直接经济损失中,保险业赔付作为“社会稳定器”在减轻巨灾风险方面作用显著。目前不少国家已建立较为成熟的巨灾保险制度,较好实现了巨灾风险转移。目前主要模式有政府主导、商业化运作、政府与其他机构联合等。美国采取政府主导非营利巨灾保险模式,如联邦政府主导的全国洪水保险项目,佛罗里达州主导的飓风巨灾基金等。英国主要为商业保险公司直接独立经营,政府不承担风险,但投入资金提高设防能力降低风险,使得私人保险公司愿意承担洪水风险。日本通过政府与商业保险公司合作建立地震保险体系,家庭财产地震保险业务先由商业保险公司承保,然后再分给地震再保险公司,该公司除自留一部分外,按各保险公司承保的财产保险的市场份额回分给各保险公司,超出再保险公司承保与直接承保限额的部分由国家承担最终赔偿责任。发展中国家中,加勒比巨灾风险保险基金通过成立区域性巨灾保险共同体,将风险承担能力相对弱的个体国家集合,在更大范围内进行风险分散和共担。

我国在巨灾保险领域已经取得了长足的进展。2008年汶川地震后,国家在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》《国务院关于加快发展现代保险服务业的若干意见》等文件中先后提到“建立巨灾保险制度”。2015年中国城乡居民住宅地震巨灾保险共同体在北京正式成立,现在已有45家财产保险公司参与其中;2016年,原保监会和财政部联合印发《建立城乡居民住宅地震巨灾保险制度实施方案》,加快了巨灾保险从单一保险产品设计向系统性制度建立的转变速度。目前我国已在宁波、深圳、广东、四川和云南等地开展了不同模式的巨灾保险试点,各地巨灾保险方案中,对地震、台风、暴雨、洪水等灾种都进行了有效探索。

全球保险业赔付的灾害损失占经济损失的40%左右,北美更是高达60%,而我国的自然灾害损失的保险赔付比例仅为10%左右,巨灾保险覆盖面和保障水平不足的问题仍然十分突出。虽然随着巨灾保险试点工作的开展,地方政府、相关部门以及社会公众对巨灾保险已经有了一定的了解,相较于多年前,我国近年的巨灾险赔付比例已经有较大幅度的上升,但是和一些较早建立巨灾保险制度的国家相比,我国巨灾保险的深度和密度仍亟待提高。保险公司在巨灾保险实践上,保险市场发展不足,能承担巨灾风险的能力有限,再保险供给严重不足,风险分散能力弱。巨灾历史数据及巨灾模型算法研究较多,市场上公开透明可监管的巨灾模型欠缺,基本处于黑箱状态,监管标准及具体要求尚未建立。普通公众对于灾害保险了解有限,投保意愿普遍不足。积极探索建立巨灾保险制度,对于我国社会经济的健康运行,有着重要的现实意义。一方面,可以优化财政投入,减轻国家财政压力,提高政府防灾减灾救灾能力,形成财政支持下的多层次巨灾风险分担机制,保障社会经济持续健康发展;另一方面,可以发挥保险公司的风险管理优势,减少政府的行政管理成本,保证市场配置效率,丰富和完善灾前、灾中、灾后全覆盖的灾害管理体系,增强全社会的风险管理能力。

我国巨灾保险制度的建设和发展,还需要大力探索与积极试点。一是自然灾害管理中践行“两个坚持、三个转变”,特别是积极发挥巨灾保险在“从减少灾害损失向减轻灾害风险转变”中的重要作用,形成政府主导、市场运作的机制、体制与模式,从而完善各级政府的自然灾害应急管理和风险治理模式。二是地方政府积极探索巨灾保险相关的财政政策,分析政府救助资金与政府购买巨灾保险投入在资金利用效益、利用效率及公平公正方面的特点,逐步探索提高财政资金用于巨灾保险的比例。三是有条件的地方积极探索巨灾保险相关的税收政策,继农业保险之后,积极探索巨灾基金的税收减免,用于解决政府财政资金使用效率考核难题,以及巨灾基金规模不足、巨灾赔付能力不足带来的挑战。四是建立巨灾保险技术体系及监管标准,鼓励国内的科研机构、保险科技公司及保险企业积极投入巨灾数据库及巨灾模型研究与服务,保险监管机构适时建立巨灾模型技术监管标准,培育有序的巨灾技术服务竞合生态系统,最终在我国形成开放、透明、可监管的巨灾模型与保险技术体系。五是在前期地震巨灾保险试点的基础上,当前可着重在沿海省份开展台风灾害巨灾保险制度建设试点。例如在具有“台风走廊”之称的海南省,面向政府自然灾害应急管理与风险治理方式的转变与完善,充分利用海南自由贸易港建设的机遇,在省级层面开展台风巨灾基金、台风巨灾模型、台风巨灾产品设计、巨灾产品落地运行等全方位探索,并且适时推动巨灾保险条例的制定。

(作者系北京师范大学 应急管理部—教育部减灾与应急管理研究院教授)

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