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避免走出“老围城”,又入“新围城”

——破解“化工围城”问题探索综述

中国安全生产报 作者:记者 丁茜 2017-11-20 08:57:52

“从某种程度上讲,最近20年的化工厂,就是在与城市扩张的博弈中不断壮大,逐步形成了‘你中有我,我中有你’的局面。”中国安全生产科学研究院危险化学品安全技术研究所所长王如君总结。随着城市不断“长大”,高楼林立的住宅区不断向城郊延伸,城市居民与化工厂比邻而居的现象层出不穷。“化工围城、城围化工”成为立在人们眼前的一道棘手难题。

今年9月,国务院办公厅印发《关于推进城镇人口密集区危险化学品生产企业搬迁改造的指导意见》,要求到2025年,城镇人口密集区现有不符合安全和卫生防护距离要求的危险化学品生产企业就地改造达标、搬迁进入规范化工园区或关闭退出。

这一文件的出台,给不符合标准的化工企业下达了“最后通牒”,让那些一直在拖延和逃避的企业不得不正视顽疾、谋划出路。

但如何突破“化工围城”,避免危险和污染大迁移,走出“老围城”,又入“新围城”?这是个普遍存在的“老大难”问题。单是搬迁就涉及资金投入、转型升级、征地拆迁、职工安置等方方面面的工作,没有一项不困难、不复杂。

为此,自11月1日起,本报推出了《化工围城突围有路》栏目,报道了6个成功啃下硬骨头的地区或企业,详细介绍其成功搬迁的经验。

在栏目收尾之际,本报记者特采访专家学者,梳理“化工围城”的历史成因、重点难点,并通过总结成功典型经验,为各地突破围城提供借鉴。

事故折射“围城”之痛

化工企业发生的安全事故、污染事件,折射出“化工围城”之痛。而民众安全环保意识的显著增强也对“化工围城”问题提出了更高的要求

近几年,化工行业企业可谓出尽了“风头”,把“化工围城”问题推向了风口浪尖,“谈化色变”在民众中蔓延。

最让人痛心的是2015年发生的天津港“8·12”瑞海公司危险品仓库特别重大火灾爆炸事故,进一步暴露了企业严重违反城市总体规划的问题。

化工企业发生的安全事故、污染事件,折射出“化工围城”之痛。而民众安全环保意识的显著增强也对“化工围城”问题提出了更高的要求,化工安全管理水平提升和城市科学规划得到空前重视和一致呼吁。

化学工业的重要性无需多言,它是我国国民经济基础产业之一,与我们的衣、食、住、行密切相关。

根据中国安全生产科学研究院统计,目前,全国有危险化学品生产经营单位20余万家,生产企业约1.9万家。截至2016年底,我国省级及以上化工园区达到502个。

而对企业进入化工园区的要求,是直到2008年,国务院安委办《关于进一步加强危险化学品安全生产工作的指导意见》规定,“新的化工建设项目必须进入产业集中区或化工园区,逐步推动现有化工企业进区入园”,才被提上日程。

即便有了这条规定,决定把化工园区建在哪里,安监部门的发言权仍然分量有限。“在化工园区建设过程中,有发改委的经济可行性评估,有环保部门的环境评价,有国土部门的土地规划,有水利部门的水土保持验收,但并没有安监部门的安全评估。”王如君坦言,“以前一个地方要建化工园区,划出块地建厂就是了,基本没有限制。”

加之部分地方政府重经济、轻安全,盲目投资、重复建设,对新建化工企业和油气管道缺乏统筹规划和科学布局,缺少对城市土地使用安全规划、化工园区区域定量风险评价、安全规划及安全容量等关键问题的重视,导致城市与化工厂“越走越近”。

最后出现了一个焦灼的局面——老的化工厂搬不走,新的化工厂又要建,新旧问题交织在一起,困扰着城市发展。

那么,到底是“城围化工”还是“化工围城”?很多地方都说不清。

随着城市人口增多、城市外延扩展,拔地而起的住宅楼难免与化工企业相遇,逐渐包围了远在郊区的化工企业,形成了“城围化工”。一些化工企业也被不断引进、规模不断扩大,导致很多城市周边的化工企业包围了城市,形成“化工围城”。随着化工企业职工及家属开始在工厂周边居住、生活,相应的配套设施场所也逐渐兴起,形成了新的“城”,包围了化工厂。

城中的老化工厂装置老化、设备老旧,危险化学品应急救援能力不足,企业安全生产主体责任不落实,安全管理水平较低等问题,也让自己一步步成为城市中间令人不安的存在。

标准落后掣肘科学规划

目前,我国相关法规、标准中有关危险化学品企业防护距离的概念主要是防火间距和卫生防护距离

如今,不管是“城围化工”还是“化工围城”,这种发展模式已非一城之痛,我国多个地区都饱受困扰。

深究其形成原因,法律机制的缺位和标准规范的落后是重要因素。

“我国化工设计、管理有关标准主要包括国标(GB)、化工(HG)、石油(SY)、石化(SH)、安全(AQ)等众多体系,现行标准交叉重复矛盾,统一性和权威性存在问题;标准化协调推进机制不完善,涉及部门多、相关方立场不一致,协调难度大。”王如君指出。

目前,我国相关法规、标准中有关危险化学品企业防护距离的概念主要是消防部门牵头组织制定的防火间距和卫生部门牵头组织制定的卫生防护距离。

但由于制定的目的不同,实践发现在预防重特大事故时有一定的局限性。如防火间距主要是针对非爆炸性的火灾事故,以火灾预防和火灾初期扑救为目的来设定,不考虑危险物质泄漏后的毒性危害。

其主要标准《建筑设计防火规范》《石油化工企业设计防火规范》规定的石化企业与居民区等的防火间距一般不超过120米。

卫生防护距离是从保障公众健康的角度设定的,指在正常生产条件下,无组织排放的有害气体从车间或生产、储存单元的边界扩散至居住区范围内(对其他公共设施或民用建筑无要求),达到限制浓度的最小距离。其主要标准《石油化工企业卫生防护距离》《石油加工业卫生防护距离》规定的石化企业与居民区等的卫生防护距离一般不超过1200米。

“在目前已有的502个省级以上化工园区中,部分园区也存在着与周边社区距离不足、内部布局不合理、应急救援能力不足、园区安全监管力量薄弱等问题,化工园区总体风险管控能力相对较弱。”王如君说,“甚至不乏一些地方政府在推进城市发展的过程中,刻意借助重大化工项目带动城市发展而主动靠拢。”

标准规范的落后和不统一,甚至导致一些地方的企业搬了又搬,损失重大。“2008年内蒙呼和浩特市的三联化工厂搬迁到开发区,今年又要搬。距离上一次搬迁还不到10年,周边又围上了住宅楼。”王如君说,“这就是当时搬迁选址时没有考虑到个人风险和社会风险,政府只是暂时让企业搬到开发区而不是化工园区,因为当时一点规划专门化工园区的想法都没有。”

行动派“突围”找路子

想要搬迁安全平稳,无后顾之忧,需要政企联手,齐心协力。这些地方的行动派先行先试,成为“突围”先锋队

要应对“化工围城”的现实威胁,最直接的举措就是企业搬迁。当然,搬迁没那么容易,不然“化工围城”也不会成为“老大难”问题。

很多搬迁的企业本来就生产经营困难,完成简单的搬迁都需要大举借债,就更没有财力进行产业升级和技术进步了,只能是先搬过去“混碗饭吃”,这并不是搬迁的初衷。

想要搬迁安全平稳,无后顾之忧,需要政企联手,齐心协力。这些地方的行动派先行先试,成为“突围”先锋队。

“低着头、朝前走,闻到臭气是硚口。”湖北武汉市民曾这样形容武汉的百年化工业中心硚口区古田工业区。为了突破大型居住区和商业区的包围,古田老工业区历时7年,搬迁99家化工企业。如此大动作离不开当地政府的支持。政府通过土地收储,对企业进行补偿。企业借助土地变现获得发展资金,在更具生产条件的工业园区建新厂房、购新设备、用新技术,打开一片新天地。“企业要越搬越大,越搬越活。”硚口区政府有关负责人表示。

江苏省南京市是典型的石化工业重镇,栖霞区迈皋桥街道一家企业曾发生“7·28”丙烯管道泄漏重大爆燃事故。为有序推进搬迁工作,解决企业实际困难,迈皋桥街道成立化工企业搬迁专项治理工作领导小组,深入企业调研;开展政企结对活动,定点扶持。同时,给予企业一定的搬迁补偿费用,不拖不欠,在与企业签订搬迁协议当天上午就将搬迁款的一半打进了企业账户,搬迁全部完成后,剩下的钱一笔付清,解除了企业的后顾之忧。

时间就是金钱,搬迁重建涉及的工作千头万绪,但企业如果停产损失太大,就无力负担转型升级所需要的安全投入。江西瑞昌市政府各相关职能部门通力合作,争分夺秒地抢时间、抓进度,同时坚持让企业边生产边建设,在拆旧建新的1年到2年内,保障老厂不停产,以便企业如期履行各项经济合同,减少经济损失。

企业是安全生产的责任主体,也是“突围”的主力军。在“围城”里的老化工厂,因为身处人口密集区,在原料供应、物资运输、厂房扩建等方面受到了诸多限制,加上设备落后,环保、产品科技含量不达标,化工企业不仅安全不保,生产经营还遭到了政府、客户双面夹击。发展到了瓶颈期,搬迁是不得不做的选择。南京金栖化工集团有限公司为搬迁,买地、投资新厂区,给职工发工资,前几年赚的钱差不多都投进去了。

虽然损失很大,但该公司董事长说:“搬走一点都不后悔,反而觉得搬迟了。”搬迁给企业带来了翻天覆地的变化,厂区由原来不到20亩扩大到现在80多亩,年生产量从1.5万吨增长到了7万吨到8万吨。

搬迁还有一大难点,就是职工的安置和转移。很多职工因不愿离开原有的生活圈子,或担心失业下岗,而对搬迁十分抵触。

硚口区99家化工企业集体搬迁,涉及的在职职工、离退休职工、社会居民超过4万人。硚口区政府与企业和职工代表密切沟通,分类制定分流方案,为想留下来的职工提供技能培训,在安置上给予政策性倾斜;对于愿意去新厂的,政府协调企业在新厂增建宿舍,每周往返接送轮班职工。

落后装置不论搬到何处都还会污染环境,未消除的安全隐患不论搬到哪里都还是潜在威胁。如果搬迁没有与产业升级相结合,最终只是隐患的再次转移罢了。很多企业在搬迁中实现转型升级,获得了新生。河南平顶山市飞行化工有限公司在搬迁之前,厂里效益差,在安全上投入少,大大小小的生产安全事故几乎没断过。搬入了新厂区,除了环境优美外,和老厂完全不同的还有安全管理。工人们如今坐在窗明几净的中控室就能实现对全厂所有设备的操控,有一处出现问题,整个问题生产段就会自动停止生产,安全系数大幅提高。

让城中的化工企业搬走,搬到哪儿是个问题。大部分地区都建立了化工园区,也是众多搬迁企业的最终去处。然而,新园区的门槛高,想要进园不是容易事。

进入山东济宁新材料产业园区前,企业要过三关——通过金乡县组织的专家进行评审,通过省级专家团审查,最后再邀请国家级评审专家团进行综合评估。一旦进了园区,就可以充分享受园区提供的优质服务。济宁阳光化学有限公司在该园区企业已经探索出循环发展的路子,利用周边企业资源,不断延伸产业链,目前已经发展到5条产业链。

法律法规体系日臻完善

曾经的总局公告将上升为国标,为各部门在危险化学品新建企业选址、高风险企业搬迁和化工园区规划布局方面,提供科学、合理的依据

“化工围城”的局面,凸显了法规标准落后导致城市规划前瞻性不强的问题。化工企业在宏观规划布局、微观选址上应该提早考虑安全防护距离,提前结合区域功能来规划,避免走出“老围城”,又入“新围城”。

2012年,国务院安委办下发《关于进一步加强化工园区安全管理的指导意见》,对化工园区的科学规划和安全管理具有划时代的意义。

2014年,国家安全监管总局以公告形式公布了《危险化学品生产、储存装置个人可接受风险标准和社会可接受风险标准(试行)》,明确将危险化学品生产、储存装置在发生火灾、爆炸、有毒气体泄漏时,为避免事故造成重大人员伤亡和财产损失而设定的缓冲距离作为外部安全防护距离。也就是对安全距离的要求,从防火、卫生距离等硬性标准转向基于企业的总体风险评估,量化确定周边安全距离的性能化计算方法。

今年7月27日,全国安全生产标准化技术委员会化学品安全分技术委员会正式发文,就《危险化学品生产、储存装置(设施)风险可接受标准》《危险化学品生产、储存装置外部安全防护距离确定方法》《危险化学品经营企业安全技术基本要求》(征求意见稿)等五项标准开始在全国范围公开征求意见。

曾经的总局公告将上升为国标,为各部门在危险化学品新建企业选址、高风险企业搬迁和化工园区规划布局方面,提供科学、合理的依据。

更值得期待的是,今年9月11日,国家安全监管总局印发了《危险化学品安全生产“十三五”规划》,其中提出推动制定《危险化学品安全法》,完善以《安全生产法》和《危险化学品安全法》为核心,地方性法规和部门规章为补充的危险化学品安全法律法规体系。

“目前,《危险化学品安全法》已经进入专家研审阶段。专家研审稿提出,县级以上地方各级人民政府组织编制土地利用规划和城乡建设规划时,应当根据本地区的实际情况,按照确保安全的原则,规划专门用于危险化学品生产、储存的区域。化工园区和重大危险源周边区域应当根据社会和个人可接受风险实施规划控制。”王如君透露,该法的出台至少应该解决两件事:一是规划先行,必须有安全红线作为硬杠杠;二是重新梳理安监部门与其他部门对危险化学品安全管理的方式和分工。

对于那些项目庞大、难以搬迁的企业,记者在专家研审稿上看到了解决方法:“应当通过采用无毒、低毒或者危险性较小的化学品替代、工艺优化、物理隔离、监测预警、运行与管理优化等措施,消减安全风险。”如果风险不能降低到符合标准,则必须搬迁。

中国石油大学(华东)安全环保与节能技术中心主任赵东风曾在一次论坛上提出“安全可控、环境友好、和谐共存”的城市型炼厂发展目标,对于城市型炼厂的发展模式,提出了异地搬迁之外的另一种思路——就地提升。他提出,如果企业的安全防护距离、卫生防护距离及安全环保设施都具备提升条件,则可以考虑就地提升。

“我们明年准备立项化工园区系列安全标准,目前化工园区比较缺乏安全标准,如化工园区安全评估,化工园区封闭化管理,化工园区停车场安全设计规范,化工园区管廊安全管理规定,化工园区承包商管理规定等。”王如君透露。

不论是标准落后导致的规划不科学,还是城市发展的必然结果,“化工围城”已经存在。既然问题摆到眼前,就应该顶住压力,吸取教训,着力破解困局。《化工围城突围有路》栏目报道的6个成功啃下硬骨头的地区或企业就做出很好的示范。

如今,国家在危化品法律法规体系完善方面正努力有所突破,为今后危化品企业安全前行和广阔发展提供了强力支撑。参与起草多个危化品相关法律法规的王如君也对未来充满信心:“我们在城市发展中,很多问题是慢慢认识和解决的,现在大家有共识就非常好了,我相信10年后很多状况都会改观。”

链接:

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