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砥砺奋进的五年:感知发展脉搏 保障城市安全

中国安全生产报 作者:记者 范荣义 2017-10-13 09:00:48

作为继深圳经济特区和上海浦东新区之后又一具有全国意义的新区,河北雄安新区的建设颇受瞩目。

9月底,雄安新区安全应急体系建设课题研究专家研讨会召开。会议提出,要坚持高点定位,基于“大安全”理念开展新区安全应急体系研究工作。根据此前公布的信息,雄安新区设置的七个内设机构中,“安全监管局”赫然在列。

在2015年12月召开的城市工作会议上,习近平总书记提出,要把安全放在第一位,把住安全关、质量关,并把安全工作落实到城市工作和城市发展各个环节各个领域。新城雄安新区的规划体现了对习近平总书记提出的城市建设“要把安全放在第一位”要求的严格贯彻落实。

城市是每个居民赖以生存的家园,安全是城市运行的底线。十八大以来,在保障城市安全方面取得了哪些成就呢?

主动加压,推动安全发展示范城市建设

2013年初,国务院安委办下发《关于开展安全发展示范城市创建工作的指导意见》,确定将北京市朝阳区、顺义区,吉林省长春市,黑龙江省大庆市,浙江省杭州市,福建省厦门市、泉州市,山东省东营市,广东省广州市、珠海市10个城市(区)作为创建全国安全发展示范城市试点单位。指导意见同时确定了调整经济结构、着力发展本质安全型企业、深入打造安全发展型行业等九项重点任务。

《指导意见》下发后,各地纷纷行动起来,制定了创建工作实施方案。各地不仅充分结合自身实际,而且注重将其他相关的安全工作融入示范城市创建工作中。例如,作为老工业基地的吉林省长春市,在振兴老工业基地的背景下,通过全面提升城市安全保障能力,为全面建设繁荣、和谐的小康社会打下基础,为全省安全建设“打先锋”“做表率”。对安全有深切感受的资源型城市黑龙江省大庆市迅速行动,在2013年9月即出台了实施方案,提出始终秉承“安全工作永远没有句号、永远没有淡季、永远不能估计过高,每天从‘零’开始、时刻为‘零’事故奋斗”的理念。北京、广州作为特大型城市,在煤矿、非煤矿山、危化品等传统高危行业逐渐减少或退出后,及时调整工作重点,将重心逐步转移到生产性服务业、城市运行维护保养作业、城市基础设施运行与建设等方面。旅游城市福建省厦门市创新提出了建立“安全发展区”、“安全发展行业”、“安全发展园”的立体式工作格局。

值得一提的是,因油而兴的山东省东营市的实施方案出台甚至赶在了国务院安委办下发的《指导意见》之前。之所以如此“性急”,是因为该市当时感受到搞好城市安全工作的迫在眉睫,该市“正处于工业化、城镇化快速发展进程中,处于生产安全事故易发多发的高峰期”,而与此相对应的是安全生产基层基础工作仍然薄弱。

示范城市的积极行动激发了其他城市推动安全发展工作的积极性。2014年9月,国务院安委办再次下发《关于同意张家口市、大连市和襄阳市为创建全国安全发展示范试点城市的通知》。至此,共有13个城市(区)全力创建安全发展示范城市。

“主动加压”,是各个示范城市在创建工作中表现出的显著特点。“候补”进安全发展示范城市创建名单的辽宁省大连市,其显著特点之一就是旅游和重工业并驾齐驱,在综合评估自身风险之后,提出“把安全发展作为重要理念纳入大连市城市建设的总体战略,把加强安全生产作为促进经济社会协调发展的重要工作来抓”,明确强调推行“把安全放在发展之先”的理念。

5年来,示范城市在实施方案的指导下,大力推动各项措施落地,收到了明显成效。

深刻反思,探寻保障城市安全根本之道

2016年12月发布的《中共中央国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》中明确提出要“强化城市运行安全保障”。《意见》明确了如何强化城市运行安全保障,包括定期排查区域内安全风险点、危险源,落实管控措施,构建系统性、现代化的城市安全保障体系,推进安全发展示范城市建设;提高基础设施安全配置标准,重点加强对城市高层建筑、大型综合体、隧道桥梁等的检测维护;完善大型群众性活动安全管理制度,加强人员密集场所安全监管;加强公安、民政、国土资源、安全监管等相关部门的协调联动,严防自然灾害引发事故。

可以说,《意见》中提出的破解城市安全问题的路径虽然只有四个方面,却是保障城市安全的根本之道,是对多年城市安全管理经验教训的总结。2013年以来,全国多起特别重大事故波及城市安全,在国内外造成了极其恶劣的影响。从另一个角度来看,事故也暴露出了城市在运行方面存在的多年积弊。

每年的11月15日,是上海市的城市公共安全日。这是上海市为了永远铭记2010年发生的“11·15”高层公寓特别重大火灾事件特别设立的,希望起到“让警钟长鸣”的作用。不幸的是,4年之后的2014年12月31日23时35分,正在举办跨年夜活动的上海外滩就发生了拥挤踩踏事件,造成36人死亡、49人受伤,在国内外引起轩然大波。调查报告认定“这是一起对群众性活动预防准备不足、现场管理不力、应对处置不当而引发的拥挤踩踏并造成重大伤亡和严重后果的公共安全责任事件”。这在全社会引发了关于加强大型群众性活动安全保障的大讨论。在2015年的地方和全国两会期间,不少代表委员纷纷将目标聚焦城市安全。

之前的2013年,山东青岛“11·22”中石化东黄输油管道泄漏爆炸特别重大事故。事故原因是一条输油管道原油泄漏进入市政管网引发爆炸。这一事故发生后,各个城市都在审视随着经济社会快速发展,城市规划与安全规划脱节的问题。2015年发生的天津港“8·12”瑞海公司危险品仓库特别重大火灾爆炸事故进一步暴露了企业严重违反城市总体规划,违法建设危险货物堆场,违法经营、违规储存危险货物的问题。2015年12月20日发生的广东深圳光明新区山体滑坡事故一度被误认为是自然灾害,深挖之后却发现垮塌体为人工堆土,正是由于有关方面对安全隐患长期视而不见,最终造成在暴雨之后发生滑坡事故。这一事故的发生实际上也暴露了开发区在建设初期缺乏总体规划,安全欠账多的问题。

这三起事故的发生,让“城市规划”成为高频词,引发社会各界深入思考。为了弥补这方面的漏洞,2014年8月31日通过的新安法第八条明确提出,“安全生产规划应当与城乡规划相衔接”。2017年初,根据不断出现的新情况,由国务院办公厅印发的《安全生产“十三五”规划》进一步提出,要“统筹城市地上地下建设规划,落实安全保障条件”。

评估风险,更好地感知安全发展脉搏

今年7月1起,北京市启动了城市运行安全开展城市风险评估试点工作,7个行业领域被纳入试点范围。该市拟用2年时间完成安全风险评估和风险管控工作。

此前,江苏省昆山市委托国家安监总局研究中心组成专家组,从今年5月到2018年底,分3个阶段对昆山城市安全风险进行总体评估,进一步提升昆山市整体风险防控水平。5月下旬开始,福建省福州市启动了城市安全风险评估工作,这项工作预计在今年年底前完成。这项评估工作最终将形成《城市安全风险评估报告》《城市安全风险电子地图》《城市安全风险管控实施方案》。下一步,福州市将把《城市安全风险评估报告》《城市安全风险管控实施方案》中提出的措施建议等,作为推进安全生产领域改革创新、加强安全生产工作的重要抓手,持续强化安全生产科学决策,完善监管工作机制,强化源头管控、精准监管、系统建设。

…………

如今,越来越多的城市开展了城市安全风险评估工作,希望借此提高对城市安全风险的把控能力。

在这方面,深圳最早进行了探索。2013年11月,深圳市开全国先河,发布了一份《深圳市公共安全白皮书》。这份《白皮书》对深圳的公共安全状况进行全面“体检”,在全市分区域、分行业开展了安全评估,搜集了深圳建立特区30多年以来,在公共安全方面的历史数据。在此基础上聘请国内知名的专家团队、专业人员,与深圳市的本土研究团队一起组成评估小组,对深圳公共安全状况进行了综合评估,分析了未来可能面临的风险,系统梳理出各类风险源,提出了针对性预防措施。

2016年,深圳市政府开展了新一轮的城市公共安全风险评估,全面梳理、分析城市公共安全的薄弱环节和高风险领域,提出了风险应对的综合对策措施建议,形成风险评估报告,绘制涵盖红、橙色两类风险分布的电子地图,使得全市公共安全管理工作更加有的放矢。目前,深圳市已经初步建立了基于重大事故灾害的双重预防工作机制,以构建安全风险分级管控和隐患排查治理双重预防工作机制为核心,带动了源头治理、系统治理、预警防控等措施全面推行。

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