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“老法规”根据新情况新问题升级完善

——沈阳安全生产地方法规制定与修订工作侧记

中国应急管理报 作者:记者 李洋 2020-06-24 09:38:12

2016年12月发布的《中共中央国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》,提出了新时代做好安全生产工作的目标任务和要求。以此为契机,辽宁省沈阳市着手修订了原有的《沈阳市安全生产条例》(以下简称《条例》)。

沈阳市应急管理局副局长许世萍介绍,《条例》颁布于2006年,当时在辽宁省乃至全国都处于领先地位,比《辽宁省安全生产条例》颁布的时间还要早,填补了该市在安全生产领域的地方立法空白,为沈阳市预防和减少生产安全事故,保障人民群众生命财产安全发挥了重要作用。

沈阳市于2018年2月正式启动了《条例》的修订工作。经过一系列立法程序,2018年10月22日,新《条例》正文发布,并于2019年1月1日正式施行。新修订的《条例》在严格遵循上位法和国家有关规定的前提下,针对安全生产领域出现的新问题新情况进行了调整和完善,为做好安全生产工作奠定了坚实的法律基础。

立法修改迫在眉睫

许世萍见证了《条例》的起草始末。她告诉记者,《条例》从制定之初到修改施行,历经了14年,它的制定及修改,从侧面反映了沈阳市安全生产监管工作的开展情况。

近年来,安全生产形势不断变化,出现了新情况、新问题和新特点。

2014年《安全生产法》修改,2017年《辽宁省安全生产条例》修订,2017年8月出台的《中共沈阳市委沈阳市人民政府关于推进安全生产领域改革发展的实施意见》提出了沈阳新时代安全生产的目标任务。这些都从侧面反映了原有《条例》已不能满足当前安全生产监管工作要求,亟须进一步修订完善。

为了与上位法保持一致,贯彻执行新《安全生产法》《辽宁省安全生产条例》,沈阳市于2018年2月正式启动了《条例》的修订工作。经过一系列立法程序,2018年10月22日,沈阳市人民代表大会常务委员会向社会公告了新修订的《沈阳市安全生产条例》并于2019年1月1日正式施行。

增强上位法的可操作性

据介绍,最初起草的《沈阳市安全生产条例(修订草案)》(以下简称《条例(修订草案)》)按照《立法法》

对地方立法的新要求,确定了修订的基本思路:一是在体例结构上遵循上位法《安全生产法》和《辽宁省安全生产条例》的体例结构,但在内容上不重复上位法已有的规定;二是按照“立法解决问题”的原则,结合沈阳市实际,对上位法比较原则的规定予以细化,增强其可操作性、实效性;三是总结沈阳市成功的安全生产管理方法并吸纳到地方立法中将之制度化,同时借鉴重庆、南京、大连、无锡等地的先进立法经验,将安全生产最新的改革精神和有关要求融入制度措施中。

在修订过程中,各个领域的专家学者也对草案进行了多次研究论证,提出专家论证意见。

2018年6月初,沈阳市政府将《条例(修订草案)》提请市人大常委会审议。6月21日,市十六届人大常委会第四次会议对《条例(修订草案)》进行了第一次审议。审议后,该市人大常委会法制工作委员会通过向社会公布法规草案,召开座谈会、论证会,采取书面征求意见、实地开展调研等形式,广泛征求了人大代表、立法顾问、基层立法联系点、各区(县、市)人大常委会和生产经营单位等各方面的意见。在此基础上,根据市人大常委会审议意见、市人大财经委审议意见和其他方面的修改意见,依据上位法和国家有关规定,该市对《条例(修订草案)》作了进一步修改。2018年8月23日至24日,沈阳市十六届人大常委会召开第五次会议,对《条例(修订草案)》二次审议稿进行了审议并经表决通过。10月11日,新通过的《条例》审议稿经辽宁省人大常委会表决通过。10月22日,沈阳市人大常委会发布2018年1号公告,明确新修订的《条例》于2019年1月1日起正式施行。

整个《条例》的修订过程都在稳步有序推进,并突出了该市聚焦特色抓立法统筹,聚焦发展抓修改审查的要求。《条例》的修订主要依据《安全生产法》《生产安全事故报告和调查处理条例》和《辽宁省安全生产条例》,并参照了《中共中央国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》、中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于推进城市安全发展的意见》等法规文件,还借鉴了重庆、无锡等城市的先进立法经验。

新修订的《条例》共六章三十六条,包括总则、生产经营单位的安全生产保障、安全生产的监督管理、生产安全事故的调查处理、法律责任、附则等部分,在与上位法的一致性以及立法技术方面完全符合规范要求。

解决五大现实问题

新修订的《条例》新在哪里?沈阳市应急管理局法规处处长谷有常介绍,新修订的《条例》解决了安全生产监督管理主体不明的体制问题、生产经营单位的安全生产保障问题、安全生产的监督管理问题、生产安全事故调查处理的问题和法律责任不明的问题,对该市安全生产发展及安全发展示范城市的创建起到了积极作用。

一是解决了安全生产监督管理主体不明的体制问题。

新修订的《条例》第三条规定了市和区(县、市)人民政府及其相关部门负责人的职责,特别强调主要负责人是本行政区域、本部门职责范围内安全生产工作的第一责任人,对安全生产工作负有全面领导责任。第四条规定了安全生产监督管理部门、其他有关部门,以及乡镇人民政府等基层单位在安全生产方面的职责。

二是解决了生产经营单位的安全生产保障问题。

生产经营单位是安全生产的责任主体,是确保安全生产形势稳定的核心。因此,新修订的《条例》在第二章“生产经营单位的安全生产保障”

中对生产经营单位及其负责人关于安全生产保障责任作出了详细规定。一是明确了生产经营单位在建立健全规章制度、推进安全生产标准化建设等方面的职责;二是要求生产经营单位应当依法保证安全生产所必需的资金投入,同时明确资金用途;三是对于高危企业以及其他生产经营单位安全生产管理机构的设置、专职安全生产管理人员的配备作出了规定;四是强化企业预防措施,建立健全隐患排查治理制度;五是对生产经营单位委托其他单位或者个人从事危险作业或者承揽、加工作业的行为明确了相关责任规定。

三是解决了安全生产的监督管理问题。

新修订的《条例》第三章进一步对各级政府、安全生产监管职能部门及其相关负责人具体的监管职责进行了细化和明确。一是明确了市和区(县、市)人民政府关于安全生产监督管理的考核、监管职责;二是规定了市和区(县、市)安全生产监督管理部门对生产经营单位安全培训及其持证上岗的情况进行监督检查的主要内容;三是规定了市和区(县、市)安全生产监督管理部门对生产经营单位安全培训及其持证上岗的情况进行监督检查的主要内容;四是规定了负有安全生产监督管理职责部门重点进行监督检查的生产经营单位和场所;五是规定了市和区(县、市)人民政府应当通过建立严格的安全生产市场准入制度等方式,从源头有效防范生产安全事故的发生。

四是解决了生产安全事故调查处理的问题。

生产安全事故的调查和处理,是安全生产工作的重要环节。为了进一步规范生产安全事故的调查处理工作,新修订的《条例》第四章对生产安全事故的调查处理作出了规定。一是对事故发生单位的认定及其在事故调查过程中需要承担的义务作出规定;二是明确了有关单位和人员在对事故依法调查处理过程中应当承担的义务,主要包括不得阻挠和干涉对事故的依法调查处理、妥善保护事故现场以及相关证据等;三是明确规定了事故调查组的组成及职能;四是规定了事故调查组对于负有事故责任的单位和人员的有关处理措施。

五是解决了法律责任不明的问题。

新修订的《条例》第五章是关于法律责任的规定。第三十三条依据《监察法》和《生产安全事故报告和调查处理条例》等法律法规,对生产安全事故单位拒绝提供有关材料的行为设定了行政处罚;第三十四条依据《安全生产法》《辽宁省安全生产条例》等法律规定,对其他涉及《条例》中行政处罚的行为和执法主体等内容作出了概括性规定。

记者手记

逐步建立规范的安全生产法治秩序

2006年,《沈阳市安全生产条例》在全国率先制定出台,2018年又率先启动修订,无论是制定还是修订,都经历了广泛调研、多方听取意见建议、凝心聚力的过程,是沈阳市安全生产工作发展的阶段性标志,对该市逐步建立规范的安全生产法治秩序,具有里程碑意义。

十年磨一剑。近年来,沈阳市始终坚持用法规制度统领全市安全生产工作,用法制的力量打击非法违法行为,用鲜活的案例彰显法制的力量,威慑非法违法行为,既体现地方特色,又解决实际问题,具有较强的针对性、可操作性。

《条例》的修改,贯彻了“以人为本、安全发展”的理念,坚持问题导向,突出重点,解决了政府、企业责任不明确的问题,进一步确立了安全监管部门的执法权威,把安全生产触角延伸到乡镇(街道、园区),标准设置更细更实。沈阳各地、各部门以依法治安为主线,加大贯彻执行力度,以强有力的监管执法确保条例各项规定、要求落到实处,从而为预防各类生产安全事故发生,推进沈阳安全生产治理体系和治理能力现代化建设注入更强大的动力。

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