11月9日下午，记者来到山东省济南市安监局。当得知记者想采访济南市安监局开展执法工作的有关情况时，济南市安监局副局长周晓冬马上告诉记者：“我们开展执法工作的最大特点就是规范化，执法的上限、下限都有标准，我们编写的《安全生产执法监察作业指导书》对执法监察过程中‘检查什么’、‘如何检查’、‘对查出来的问题怎么解决’等都作出了明确的规定。”

     随后，记者走进了济南市安全生产监察支队。碰巧的是，就在记者采访济南市安全生产监察支队副支队长赵福森刚开始时，河北省沧州市渤海新区安监局有关负责人带队前来济南市安全生产监察支队学习交流。济南市安全生产监察支队到底有哪些经验吸引沧州市渤海新区安监局跨省前来学习？在好奇心的驱动下，记者询问是否可以“旁听”一下济南、沧州渤海新区两地安全执法监察学习交流会，以便对接下来的采访有所启示。济南市安全生产监察支队表示热烈欢迎，邀请记者一起参加了学习交流会。

    记者在交流会上了解到，原来，河北省沧州市渤海新区安监局在媒体上获悉济南市安全生产执法监察支队开展执法工作的一些做法，尤其对济南市安全生产执法监察支队自己编写的《安全生产执法监察作业指导书》“情有独钟”，认为很有学习借鉴意义，就组织有关人员前来“取经”。

    规范执法流程，加强业务培训

    据赵福森介绍，所谓的《安全生产执法监察作业指导书》目前共编写了三册。第一册主要用来解决执法流程、文书运用和档案管理等方面的问题，这是济南市安全生产执法监察支队通过对支队2005年1月成立以来的执法实践及有关法律法规的理解，结合自身实际，于2007年编写完成的。随着执法工作的深入，济南市安全生产执法监察支队发现部分执法人员对违法行为认定比较模糊，执法操作不够规范，就以执法中经常遇到的实际问题为主线，以法律法规、国家标准、行业标准为依据，总结归纳了执法过程中的实际操作方法，如检查什么、如何检查、对查出来的问题怎么解决等，于2008年上半年完成了第二册的编写工作。2008年下半年，济南市安全生产执法监察支队又将执法过程中遇到的一些比较典型的违法行为归纳成第三册，并制成光盘，以增强执法人员在现场发现隐患的能力。

    济南市安全生产执法监察支队组织编写《安全生产执法监察作业指导书》与支队执法人员专业素质不全面、业务能力不强、经验不足等密切相关。据悉，济南市483名执法人员中，本科以上学历的只有37%，学习安全及相关专业的不到5%，曾经从事过安监工作的不到20%，绝大多数是从以前企业主管部门调整过来的，以及部队转业人员和刚毕业的大学生。

    而摆在济南市安全生产监察支队面前一个更为重要的现实问题是：济南市共有26800家较有规模的生产经营单位，行业繁多，门类齐全，属于济南市安监局直接监管的非煤矿山企业365家、危化品企业2100家、烟花爆竹企业近2000家，还有综合监管的工商贸企业22000余家，任务相当艰巨。

    执法人员的业务能力无法满足实际的监察需求，并产生了亟待化解的矛盾：尽管执法人员上岗前后都进行了法律法规及业务能力的培训，工作热情也高涨，但由于培训时间短、监察任务强，因此就出现了《安全生产执法监察作业指导书》编写前的那些执法中经常遇到的实际问题。“三册《安全生产执法监察作业指导书》组成一套相对完整的执法程序，规范了执法人员的执法流程，使执法行动有参考，有标准。”赵福森说。

    在分析自身问题与外部环境后，济南市安全生产执法监察支队以“强素质、促规范”摆上了重要日程，针对不同时期、不同阶段出现的不同情况和需求，不断制定针对性的培训内容。比如，在《安全生产执法监察作业指导书》第一册编写后不久，邀请7个区县的安监局局长以第一册作为教材，给乡镇（街道办）安监站站长讲课；印刷700册的《安全生产执法监察作业指导书》第二册，对全市各县（区、市）安全生产执法监察大队的全体人员和乡镇（街道办）安全生产执法监察中队的中队长进行了培训；开展“送培训下乡镇”活动，分赴部分县（区、市）乡镇，对乡镇（街道办）安全生产执法监察中队执法人员进行专门培训辅导；聘请28名专家，建立专家库，积极推广“专家查隐患，执法促整改”机制，在与专家一起开展执法检查，从中得到学习……

    界定执法范围，强化行为规范

    据介绍，2005年年底，济南市各县（区、市）基本建立了安全生产执法监察大队，编制102人；2007年上半年，全市124个监管任务重的乡镇（街道办）全部组建了安全生产监察中队，每个中队定编3个，规模较大的乡镇定制5人至8人，基本形成了市、县（区、市）、乡镇（街道办）三级执法网络。

    尽管如此，但由于受全市执法人员专业素质不全面、安全监管任务艰巨等因素的影响下，济南市安全生产监察支队经过调查研究，在分析全市安全生产形势的基础上，首先确定的工作思路便是：界定执法范围，明确监察职责。“只有先界定了执法范围，明确了监察职责，我们的工作开展起来就有了针对性和可操作性。”赵福森说。

    考虑对企业情况的了解程度不如各县（区、市）安全生产执法监察大队和乡镇（街道办）安全生产执法监察中队，以及不同规模企业的不同监管特点，济南市安全生产监察支队采取了这样的做法：支队主要负责全市267家中央、省属、市属企业的执法监察；各县（区、市）安全生产执法监察大队主要负责本区域规模以上企业的执法监察，规模以下企业由各县（区、市）安全生产执法监察大队授权乡镇（街道办）安全生产执法监察中队组织实施。济南市安全生产执法监察支队与各县（区、市）安全生产执法监察大队、乡镇（街道办）安全生产执法监察中队在业务上逐级负有指导责任，上一级执法监察机构有权实施对下一级执法机构所监管企业的检查。“这样一来，就理顺了全市执法监察机构与职能科室之间、上级与下级监察机构之间、执法主体与非执法主体之间的关系。各级执法监察机构根据自身所监督区域、行业的不同特点，从而确立了指导原则，理顺了执法思路。”赵福森表示。

    这种“分级属地管理”的执法规范，可以避免济南市安全生产执法监察支队、县（区、市）安全生产执法监察大队、乡镇（街道办）安全生产执法监察中队“你查你的，我查我的”的尴尬局面。如何避免安全生产执法监察支队、大队、中队都去一家企业检查呢？“如果是支队要去企业检查，会事先与这家企业所在的县（区、市）安全生产执法大队打招呼，然后一起组队去检查，从而避免重复检查的情况。”赵福森告诉记者。

    另据介绍，济南市安全生产执法监察支队还从规范执法程序入手，严格落实行政执法过错责任追究制度，强化了《安全生产执法监察作业指导书》中的监督审查环节，坚持“谁查处、谁负责”的主办员制度，约束了执法人员的主观执法的随意行为，从而使立案、调查取证、法律条款适用、处罚决定、文书制作等各环节程序得到严格的规范，确保执法程序的各个环节到位，从而提升安全生产执法监察队伍的执行力和社会公信力，为生产经营单位服好务，为确保安全生产形势稳定做出积极贡献。

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