为规范安全生产行政执法工作，近日笔者对所属部分市县安全生产执法卷宗进行了调阅，发现对存在的安全生产违法行为应当给予行政处罚的，不少单位均进行了先行调查初步取证；但在先行调查取证的过程中，发现违法行为“轻微并及时纠正，没有造成危害后果”时，有的自行终止了调查，未采取其他后续程序；遇有此类情形是否需要继续“立案”，按照行政处罚的一般程序进行实施？笔者与基层一线执法人员进行了讨论，观点及方法不尽统一。

　　 一种观点认为：“先行调查发现符合不予行政处罚条件的案件”应终止调查、不予立案；持此种观点的人员认为：国家安监总局15号令《安全生产行政处罚办法》（以下简称《处罚办法》）第二十二条明确规定“除依照简易程序当场作出的行政处罚外，安全监管监察部门发现生产经营单位及其有关人员有应当给予行政处罚的行为的，应当予以立案，填写立案审批表，并全面、客观、公正地进行调查，收集有关证据。对确需立即查处的安全生产违法行为，可以先行调查取证，并在5日内补办立案手续”，根据此项规定，就可理解为：既然通过先行调查发现不符合予以行政处罚的条件，也就说明不应给予行政处罚，继续进行“立案”实际意义不大，也不符合立案的基本条件。

　　 另一种观点认为：“先行调查发现符合不予行政处罚的案件”应该继续予立案；持此种观点的人员认为：按照《处罚办法》二十二条的要求，应该理解为：先行调查说明执法人员已经发现了生产经营单位及其有关人员有应当给予行政处罚的行为符合立案的条件，且先行调查实际上已经启动了立案程序，而立案的审批只不过要求在5日内进行“补办”，遇有此类情况办案人员如果自行终止调查、不“立案”是不符合法规程序的要求。

　　 笔者对“先行调查发现符合不予行政处罚的案件”应该继续予以“立案”的观点表示认同和肯定，理由有三点：

　　 1、“先行调查”已经启动了立案程序，能否终止立案《行政处罚法》及《处罚办法》均没有规定性的要求，如果办案人员自行判断后终止立案程序，缺少法规支撑；既然已经启动了立案程序，接下来应该是由承办人依程序向立案审批人报告，由立案审批人作出是否予以立案的决定，这样做既符合行政执法内部审批流程和闭环要求。

　　 2、《行政处罚法》第三十八条及《处罚办法》第二十八条分别对案件调查终结后的处理结果作出明确规定，其中二、三项均为“不予行政处罚或不得给予行政处罚的”要求，由此笔者认为，通过先行调查初步发现具备不予行政处罚条件的案件，应该通过立案，再取证，确实不符合行政处罚条件的行为，承办人才能依程序提出不予处罚的建议。

　　 3、办案人员自行判断终止案件情况调查，一方面使被监察执法对象对行政执法的“严格、严密、严谨”的素质产生怀疑；另一方面，由于缺少相关的制约机制和内审措施，有可能由此产生执法是否公平、公正、清廉等情况的缺失监督。

　　 综合上述，笔者认为，已经启动了“先行调查”程序的案件，不论是否实施行政处罚，均需进行“立案”；执法人员在对应当给予行政处罚的违法行为进行先行调查后，如初步发现不予处罚的情形，不应自行终止调查，应按办案程序，进行逐步调查取证，提出相应处理建议，逐级报相关负责人审核、审批。（ 扬州市安全生产监察支队 顾银普）

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