关于安全生产行政强制措施适应问题探讨 |
| http://www.aqsc.cn 2010-03-16 09:31:43 中国安全生产网 |
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一、当前安全生产法律中有关行政强制措施规定的缺失 当前，我国法律、行政法规中规定有安全生产行政强制措施的只有《安全生产法》，该法第五十六条第（四）项规定：“对有根据认为不符合保障安全生产的国家标准或者行业标准的设施、设备、器材予以查封或者扣押，并应当在十五日内依法作出处理决定。”依该法制定的部门规章《安全生产违法行为行政处罚办法》（国家总局第15号令）第十五条也作了同样的规定：“对有根据认为不符合安全生产的国家标准或者行业标准的在用设施、设备、器材，安全监管监察部门应当依法予以查封或者扣押，并在15日内按照下列规定作出处理决定。” 由此可见，根据国家法律和总局规章的规定，在安全生产领域安监部门能够采取的强制措施是查封或扣押两种，而要行使这两种行政强制措施必须具备以下三个条件：一是安监部门采取措施应该有根据，没有根据则不能采取强制措施；二是被采取措施的对象必须不符合安全生产的国家标准或者行业标准；三是被采取措施的对象必须是设施、设备、器材。第一点是所有行政机关采取作为具体行政行为的行政强制措施所必须遵循的一条基本原则，这是前提条件；第二、三点则是规定在安全生产领域可采取行政强制措施的条件。 首先，国家法律和总局规章还是存在着些许差别，也就是总局规章在国家法律的基础上加上了两个字：“在用”。但这一添加完善了法律的规定，也是完全必要的。因为有些没有使用的属于私人所有的东西是不能随便采取强制措施的，即使采取强制措施也没有什么实际意义。比如：某生产经营单位的某一设备不符合国家标准规定的使用条件，已被其废弃使用，但由于时间关系等原因而没有来得及处理，且存放的地方不妨碍该单位的正常生产经营活动，也没有其他的危险因素存在，在此情况下，安监部门就不能依据《安全生产法》 第56条的规定来对其实施行政强制措施。 其次，被采取强制措施的对象必须是不符合安全生产的国家标准或者行业标准的。关于这一点，笔者认为其规定面太窄。根据这一规定，对不符合安全生产的国家标准或者行业标准的设施、设备、器材自然可以采取强制措施。但是，第一，如果某些产品是在非法生产的情况下生产出来的但经检验能够达到安全生产的国家标准或行业标准，对这类产品能否采取扣押的行政强制措施单纯从法律规定的字面意思来说是不行的。比如：一非法采矿企业开采出来了矿产品，某有管辖权安全生产监督管理部门想前去查封该矿，扣押该矿非法生产的产品，是否有法可依呢？很明显的，如果不扣押该产品，就会出现转移或销售出去的情况，对执法活动将产生很不利的影响。笔者认为，查封该矿可以依据安全生产法第56条来执行，但能否依法扣押该矿非法开采的产品这个问题就值得商榷；第二，对那些在正常场合下符合安全生产的国家标准或者行业标准，而发现在非法场合下出现或使用的那些设施、设备、器材是否就不能采取强制措施呢？根据《安全生产法》的这一规定，显然是不能采取强制措施的，而这就很明显的出现了一个法律的空挡。比如说：烟花鞭炮经销店储存有大量的合法生产的烟花鞭炮，经安监部门多次下达整改指令而没有进行实际整改的，你安监部门能否采取行政强制措施来消除这一重大安全隐患呢？更何况，在目前还找不到一个国家的或行业的烟花鞭炮经销店的储存标准。退一万步来说，即使有了这样的标准，安监部门也不能采取扣押该店烟花鞭炮的行政强制措施，因为根据法律的规定只能扣押不符合标准的设施、设备、器材，那么在这个经销店里，不符合储存标准的设施、设备、器材到底是什么呢？是经销店的门面还是烟花鞭炮呢？假如该店的烟花鞭炮码放等符合规定，那么只能是储存仓库了，如果只是查封该店而不采取扣押等转移措施，那么该隐患仍然存在，也就不能达到消除隐患的目的。 第三，被采取措施的对象必须是不符合安全生产的国家标准或者行业标准的设施、设备、器材。这一规定中的器材让人不好理解，根据《辞海》的解释，“器材”就是器械和材料，那么生产经营单位生产出来的产品到底属于哪一类呢？还有安监部门在依《安全生产法》第84条等的规定去查处非法生产、经营等的案件时，须计算生产经营单位于非法生产、经营过程中的非法所得等，这就需要扣押其相关的往来结算资料等会计凭证，那么这些凭证是否属于器材一类呢？况且，这些会计凭证也不存着符合不符合安全生产的国家标准或者行业标准的问题。所有这些问题均值得商榷。 第四，关于强制措施的手段，《安全生产法》规定的手段有查封和扣押，这一规定也不全面。根据《行政诉讼法》第11条的规定，行政强制措施有限制人身自由的措施或者对财产的查封、扣押、冻结等措施。由于根据我国法律规定，限制人身自由的行政措施只能由公安机关行使，故安全生产监督管理机关只能行使对财产的强制措施，也就是说只能也可以采取查封、扣押、冻结等行政强制措施。《安全生产法》没有将“冻结”作为可以采用的强制措施，这不能不说是该法的又一个缺陷，因为强制措施之间有时是要互相配合使用才能达到效果的。何况 “冻结”主要是针对当事人的存款所采取的一种强制措施。它是有管辖权的行政机关认为需要冻结当事人的存款时，以行政机关的名义发出协助执行通知书，由有关的银行或者信用合作社冻结，不准当事人及其他人提取和转移的一种行政强制措施。由于法律没有规定的行政机关便不能采用，根据这一法律适用原则，目前，安监部门便没有行使“冻结”这一强制措施的权利，这也严重制约了安监部门权利行使的到位。比如：生产经营单位发生生产安全事故后，为了防止其抽逃资金，导致无钱救治伤者和搞好死者的善后处理等，应该赋予安监部门冻结其财产的权力。 第五、从国家总局制发的行政执法文书看，行政执法文书（式样）中《行政强制措施决定书》过于简单。根据国家《行政诉讼法》、《行政复议法》等法律的规定，行政强制措施是一种可诉、可复议的具体行政行为，因此在作出这一行政行为时要求行政机关应该告知当事人所享有的权利、义务和救济途径等。但目前国家总局的执法文书既未体现出审批的程序，又未体现出告知当事人权利的内容，更未说明当事人行使权利的途径和时限，行使查封和扣押的行政强制措施决定时未提供查封扣押清单等具体文书。行政执法文书的缺失，使得某些执法人员仅仅依靠一张行政强制措施决定书就代行上述全部程序和内容，因而出现这样那样的问题。 二、完善安全生产强制措施的规定是现实的需要 首先，行政强制措施是行政执法的有效手段之一。任何一部法律、法规的社会价值都是通过对其贯彻实施体现出来的，否则法律就是一纸空文。行政执法就是实现法律内容的方式之一，行政执法者在执法过程中必须拥有足以排除各种抵抗或妨碍的强制手段，从而促进法律法规的顺利实施，维护法律法规的严肃性，否则，行政执法将不会形成任何权威，也无法实现行政执法预期的效果。故行政强制措施是与行政执法过程紧密联系在一起的，是行政执法过程中采用的强制性手段，而且常常是行政机关作出行政处罚决定的必经程序。从理论和行政执法的特点上来讲，行政强制措施是不可缺少的手段。因此，在安全生产的行政管理中也离不开采取行政强制措施来促进安全生产法律法规的落实。 其次，行政强制措施是我国法律法规规定的行政机关可以行使的行政手段。《行政诉讼法》第十一条规定：人民法院受理公民、法人和其他组织对下列具体行政行为不服提起的诉讼：“（二）对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施不服的”；《行政复议法》第六条规定：“有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议：（二）对行政机关作出的限制人身自由或者查封、扣押、冻结财产等行政强制措施决定不服的”；《国家赔偿法》第四条规定：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的”。正在人大审议过程中的《行政强制法（草案）》在第一条明确规定：为了规范行政强制的设定和实施，保障和监督行政 机关依法履行职责，维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人 或者其他组织的合法权益，根据宪法，制定本法。因此，制定并完善安全生产的行政强制措施不存在法律上的障碍。 第三，我国现行安全生产法律法规中有关行政强制措施存在的问题也要求予以完善，以利于安全生产行政监管工作的顺利开展，更广大人民群众生命财产安全得到保障。 三、完善安全生产行政强制措施建议 一、加快立法进程，尽快出台安全生产监督监察实施行政强制措施的规定。一是修改《中华人民共和国安全生产法》第五十六条第四项的规定。该项可否作如下修改：“对有根据认为在不符合保障安全生产的国家标准或者行业标准的条件下生产、经营的产品，以及直接用于生产、经营非法产品的原辅料、包装物、生产经营工具、生产经营场所和相关的记录文件、业务函电、票据、账簿等资料，予以查封或者扣押，并应当在十五日内依法作出处理决定。”在第四项之后增加一项作为第五项：“生产经营单位发生生产安全事故后，经事故发生单位所在地县级以上安全生产监督管理管理局局长批准，可以按照规定程序通知其开户银行暂停支付”；这样就可使其更符合现实的需要，也更具有操作性；二是根据《立法法》的规定，各地在制定安全生产的地方性法规时也可以出台相应的配套法规，明确和细化查封和扣押等行政强制措施的实施范围、原则、条件、程序、监管等一系列问题，为安全生产监督监察实施行政强制措施提供可操作性强的法律法规依据。 二、完善行政强制措施决定书样式。根据安全生产监督监察实施行政强制措施的规定，增加行政强制措施审批意见书、查封扣押清单（一式三联），补充原有的行政强制措施决定书的内容，添加当事人姓名或者名称、地址、申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限、行政执法人员的签名和执法证号等必需的内容。（益阳市安全生产监督管理局 李超）
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