2010年元月，某市安监支队在对其辖区内一家烟花爆竹零售单位实施安全监察时发现，该经营点内存放的烟花爆竹超过了行政许可的限制存放量，在现场调查时，经营业主反映，该地的烟花爆竹批发公司因为临近春节，要求各零售点备足货物并且超量供应烟花爆竹产品，所以才造成零售点超量储存烟花爆竹产品。经过调查，该批发公司是本地唯一的一家烟花爆竹批发公司，在调查当月，该公司曾先后多次对数家烟花爆竹零售点超量配送过烟花爆竹产品。在对该公司超量配送行为依法实施行政处罚时，行政执法人员依照《安全生产违法行为行政处罚办法》第四十四条第一项的规定：“生产经营单位及其主要负责人或者其他人员违反操作规程或安全管理规定作业的，给予警告，并可以对生产经营单位处1万元以上3万元以下罚款，对其主要负责人、其他有关人员处1千元以上1万元以下的罚款”决定，拟对该烟花爆竹批发公司作出警告，罚款人民币1.5万元的行政处罚。处罚实施过程中，在对什么是“安全管理规定”的理解上，执法人员出现了分歧。因为，本次行政处罚准备引用的“安全管理规定”是该市安监局下发的《关于重新核定烟花爆竹零售经营点储存量的通知》，在该通知中规定：“各烟花爆竹批发单位要按照各零售经营点核定存放量配送烟花爆竹产品。”

    一种观点认为：该市安监局下发的管理规定应认同为安全管理规定，在该地区烟花爆竹管理上应该具备法律效力，可以引用该管理规定并根据安监总局15号令第四十四条第一项的规定对批发公司实施行政处罚。另一种观点则认为，不能引用该市安监局文件作为安全管理规定来实施行政处罚，当事人在提起行政复议或行政诉讼时可以要求附带审查该市安监局下达的这份文件，如果文件审查后被撤销，则此次行政处罚就没有法律依据，有可能复议时被撤销或在行政诉讼中败诉。

    笔者对此看法是：从广义上理解，该市安监局的文件是本地区烟花爆竹经营的一项安全管理规范，该地区烟花爆竹从事批发和零售的经营单位在经营过程中应当遵守，并不得违反其规定。但从法律效力上来看，如果在实施行政处罚中引用为处罚依据，则应当慎重考虑。对上述两种观点，笔者更倾向于后一种观点。通过查阅相关法律法规资料，目前并未有相关的法律、法规对烟花爆竹批发的配送量作出明确的规定，该地出于安全管理的需要，对烟花爆竹批发的配送量作出规定，是出于烟花爆竹经营安全的考虑，其出发点应当可以理解，而且面对烟花爆竹生产经营过程中事故频发的严峻形势，从严制定安全管理规定，也符合安全管理工作实际需要。但能否依照该规定实施行政处罚？笔者认为：实施行政处罚是一件非常严肃的事情，它对当事人的实体权利有着非常重要的影响，因此在实施过程中要做到事实清楚、证据充分、程序合法、运用法律恰当。一般认为，法律、法规、规章和国家强制标准有关安全管理的规定可以直接引用；根据法律、法规的授权而由各地制定的安全管理规定也可以引用；例如：国家安监总局《烟花爆竹经营许可实施办法》第十四条规定“烟花爆竹仓库不得超过限定药量和品种储存，零售网点存放的烟花爆竹品种和数量不得超过当地规定。”我们就可以认为这是行政规章对零售网点存放量授权各地区制定，各地对烟花爆竹储存量的规定可以理解为“安全管理规定”。上述两种情况，笔者认为都可以作为实施行政处罚的法律依据来使用。对于没有相关法律法规规定或授权，由各地自行制定的安全管理规范性文件，我认为作为实施行政处罚的依据就值得商榷了，但是这类规范性文件在规范生产经营单位的生产经营行为，保障生产经营活动的安全确实起了很大作用，应该赋予其一定的强制力，其法律地位应不容忽视。

    对于“安全管理规定”，应当怎样理解和把握，建议安监总局应就安全管理规定作出明确的立法解释，明确哪个层级出台的管理文件可以视同为安全管理规定，确保在实施行政处罚时做到有法可依。（房志刚 扬州市安全生产监察支队）

关键词：