某县发生一起火灾事故，县政府责成安监部门按照《生产安全事故报告和调查处理条例》（国务院493号令）（以下简称条例）规定牵头组成事故调查组，对该事故进行调查和处理。调查组经过调查核实，形成了调查报告。其中关于事故责任的认定关系到一起民事诉讼的赔偿问题。认定的事故责任人因不服事故调查报告中关于事故责任的认定，向市安监局和市政府法制部门申请行政复议，市安监局以被申请行政复议的主体是县政府、市政府法制部门以县政府不是被申请行政复议的主体为由，分别驳回了行政复议的请求。

　　通过上述案例，有人可能要问，对于事故调查报告有异议，那究竟谁应该是被申请行政复议的主体呢？笔者认为应该从以下两个方面来理解：

　　一、关于事故调查报告的性质问题。

　　按照《安全生产法》和《条例》的有关现行规定，不能清楚地确定事故调查报告的性质。通常有两种看法：一是认为这是一种具体的行政行为，因为它对行政相对人有很大的影响，二是认为这是一个内部文件或文件的一部分，不具备法律效力，须经同级政府批复后才生效，如果批复与报告有抵触之处，应以批复为准。

　　笔者比较赞同第二种说法。因为《条例》第十九条第二款规定：“重大事故、较大事故、一般事故分别由事故发生地省级人民政府、设区的市级人民政府、县级人民政府负责调查。省级人民政府、设区的市级人民政府、县级人民政府可以直接组织事故调查组进行调查，也可以授权或者委托有关部门组织事故调查组进行调查。”但无论由谁组织事故调查组进行调查，都要按照第三十二条第一款规定，由同级人民政府进行批复，并按第三十二条第二款 “有关机关应当按照人民政府的批复，依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事故发生单位和有关人员进行行政处罚，对负有事故责任的国家工作人员进行处分。”的规定，由有关机关执行政府的批复，对事故发生单位和有关人员进行行政处罚。可以看出，事故调查报告的生效是以批复为前提的，如果批复对调查报告有改动，就应该以改动后的批复为准。同时，《条例》 第二十五条第（三）项规定的事故调查组的职责是“提出对事故责任者的处理建议”，第三十条第（五）项规定的事故调查报告包括“事故责任的认定以及对事故责任者的处理建议”，也说明调查组提交的调查报告对事故责任者只有处理的建议权，而没有决定权。

　　二、关于同级人民政府的批复的可诉性问题。

　　从以上阐述也可以看出，调查组形成的报告是调查工作的一个环节，或者是政府的批复的一部分，由政府批复之后才能生效。这个政府批复产生了一系列的法律后果，即《条例》第三十二条第二款“有关机关应当按照人民政府的批复，依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事故发生单位和有关人员进行行政处罚，对负有事故责任的国家工作人员进行处分。”和第三款“事故发生单位应当按照负责事故调查的人民政府的批复，对本单位负有事故责任的人员进行处理。”的规定，所以说批复是政府的一个具体的行政行为，是可诉的。所以笔者认为，由于事故调查报告的效力问题或者关于事故责任划分的问题引起的行政复议或行政诉讼，其行政复议的被申请人或行政诉讼的被告均是同级人民政府，而不应该是其他政府部门。

　　另外，如果安全生产监督管理部门依据事故调查报告对行政相对人进行了罚款处罚，被处罚人要求行政复议或诉讼呢？看似此时的被申请人和被告应该是安监局，因为被处罚人接到的是由安监局盖章的处罚决定书。但笔者认为，把安监局作为被告没有意义：事故处理的罚款和检查中发现隐患导致的罚款是有区别的。在事故处理的罚款中，安监局不是凭借自己的调查取证来做出处罚决定的，而是在执行政府的调查报告，只是执行部门，只要事故调查报告或者批复改变了，安监局的处罚一定会随之改变的。所以如果以安监部门为被申请人（被告）提起行政复议（行政诉讼），那么事故调查报告是否具备合法性将会成为前置，需另案以政府为被申请人提起行政复议或以政府为被告提起行政诉讼，如果调查报告合法，那安监部门执行的就合法；如果调查报告违法，重新改过后，经同级政府批复生效，那安监部门就会执行改后的、合法的调查报告，也不存在违法的问题，所以把安监局作为行政复议的被申请人或行政诉讼的被告没有任何意义。

　　当然，这只是笔者个人结合法条，就自己的法律知识得出的判断，实际情况究竟如何还有待于国家安监总局做出明确规定。

　　（辽宁盘锦 黄晓丰）

关键词：