加拿大是北美洲最北的一个国家，西临太平洋、东至大西洋、北抵北冰洋，领土扩张到北极，边界线长达8892公里，是全世界最长的不设防的疆界。加拿大全国面积998.467万平方公里，居世界第二位，其中国土广袤、地形复杂、气候多变，加拿大也是自然灾害频发的国家。

　　在长期应急管理的实践中，加拿大政府深刻地认识到，无论是政府还是社会各界，应对各种类型的突发事件必须有一个科学严密的应急管理框架，以确保各方在应急管理的行动中能做到协调一致，形成合力。为此，加拿大政府专门出台了《加拿大应急管理框架》（An Emergency Management Framework for Canada），参见加拿大公共安全和紧急情况准备部（Department of Public Safety and Emergency Preparedness）网站www.PublicSafety.gc.ca，使其成为指导加拿大全国应急管理的行动纲领。

　　目前，这一框架在加拿大应急管理的实践中发挥着十分重要的作用。这一框架所体现的思想和要求对正处在逐步完善的我国应急管理体系而言，有重要的借鉴意义。

　　一、框架概述

　　加拿大的政府架构分为联邦、省和地区（federal，provincial and territorial，FPT）两级，加拿大行政区划有10个省（Provincial Governments）和3个北方领地政府（Territorial Governments）组成，省级政府负责教育、健康、公共安全、社会服务、市政府管理等方面的工作。

　　为了使两级政府最大限度地取得应急管理的主动权，FPT两级政府共同制订了《加拿大应急管理框架》（以下简称《框架》），旨在加强FPT政府之间的合作，确保不同的政府之间能开展更为协同和互补的应急行动。《框架》明确规定，FPT两级政府都具有应急管理和保障公共安全的责任，应充分尊重和保障各级政府在应急管理方面的责任和权力。

　　各种灾害和灾难在世界各地发生的频度在不断上升，给人类造成的痛苦和经济损失也与日俱增，加拿大也概莫能外。加拿大政府意识到，自然和人为灾害在日趋都市化的社会中普遍存在，针对西方的恐怖袭击在全球范围内也很可能一直持续下去，所有这些活动都会对加拿大国民带来不可低估的影响。

　　因此，加拿大的应急管理采用包含应对全部灾害的方式，以处置各种形式的自然灾害和人为灾难。

　　众所周知，大多数的紧急事件都发生在某一个自然区域。为此，《框架》要求，各类突发事件由事发地属地的自治市、省级和地区级的政府负责管理。此外，积累的风险因素，如城市化、跨地域运行的重要基础设施、恐怖主义、气候的变异和变迁、动物和人类的疾病以及全球范围内人员和货物流动的加剧，都增加了各种灾难发生的可能。这些活动可以超越地域的界限，从而对FPT两级政府的应急管理提出了新的挑战，面对紧急事件的应急响应也是如此，必须统筹考虑，有序应对。

　　本框架所概述的基本概念和原则均是从加拿大应急管理活动实际所采取的措施中总结出来的，它支持法律和政策框架、程序、标准以及其他措施，以促和激励所有加拿大的应急管理合作伙伴能更好地协作，使加拿大变得更为安全。这个框架将根据环境的动态变化而做出修订，每隔五年，FPT两级政府将共同检查框架，以确保其在加拿大的管辖区域内，能伴随着应急管理的演进，继续保持其应有的准确性和相关性。

　　二、应急管理的功能构成

　　《框架》指出，应急管理的终极目的是为了挽救生命、保护财产、保护环境和经济。当然，保护生命是最为重要的。

　　在最广泛的意义上说，应急管理有助于提高对风险的认知，并能为建立一个更加安全、繁荣、可持续发展、具备更强的抗灾能力和更充满活力的社会作出贡献。应急管理由如下四个基于风险的相互依赖的功能组成：

　　（一）预防和缓解

　　通过灾前采取积极主动的措施可以消除或减少灾害的影响和风险，比如实行土地使用管理、公众教育和加强防洪堤坝等防护设施。预防和缓解的措施既可独立采取，也可与其他各个方面的因素综合起来进行考虑。

　　（二）应急准备

　　必须事前做好准备以随时应付各种灾难。通过预先采取的措施控制各种灾难的后果：如编制应急计划、拟定互助协定、制订资源（含人力）和设备清单以及设计演练方案等。

　　（三）应急响应

　　灾难发生之时或之后应立即采取行动并控制其后果。例如通过紧急公众通信、搜索和救援、紧急医疗救助和疏散等，以减少灾难带来的痛苦和损失。

　　（四）灾后恢复

　　在灾后，迅速采取重建或恢复措施，使灾害损失尽快减低到可以接受的水平。具体的措施可以是返回疏散人员、进行心理创伤救助、恢复重建、对经济影响进行研究以及提供财政援助等。立足于长远的灾后恢复与立足于未来的预防和缓解有着密切的关系。

　　这四个相互依赖的功能可依次或同时进行，但它们并不是孤立的。省、地方和联邦政府的应急管理应采取全面性的、应对全部灾害的方式，以协调和整合灾害预防与缓解、应急准备、应急响应和灾后恢复的功能，最大限度地保障加拿大人的安全。

　　传统意义上，加拿大应急管理着重应急准备和应急响应。而当前，不断变化的风险环境要求政府的应急管理强化预防和缓解功能，以最大限度地组织灾害的发生或减轻灾害发生时对社会、经济和环境造成的危害。

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